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實施基本法第二十三條的建議大致與《約翰內斯堡原則》相符
政 府 在 擬 備 如 何 實 施 基 本 法 第 二 十 三 條 的 建 議 時 ， 致 力 令 建 議 符 合 《 公 民 權 利 和 政 治 權 利 國 際 公 約 》 所 訂 明 的 人 權 保 障 。 這 是 《 基 本 法 》 的 規 定 。
2. 有 些 評 論 者 提 出 ， 建 議 只 符 合 人 權 規 定 並 不 足 夠 ， 我 們 的 法 律 也 必 須 遵 從 《 約 翰 內 斯 堡 原 則 》 。 然 而 ， 他 們 未 能 指 出 ( 可 能 除 了 秘 魯 之 外 ) 有 哪 些 其 他 司 法 管 轄 區 或 國 家 已 採 納 有 關 準 則 ， 或 所 定 的 法 律 完 全 符 合 這 套 原 則 。
3. 《 約 翰 內 斯 堡 原 則 》 共 有 2 5 項 原 則 。 這 套 原 則 是 關 於 以 國 家 安 全 為 理 由 而 限 制 言 論 自 由 和 獲 取 資 料 的 重 要 參 考 材 料 。 大 致 來 說 ， 實 施 基 本 法 第 二 十 三 條 的 建 議 ， 與 《 約 翰 內 斯 堡 原 則 》 大 部 分 相 符 。
4. 例 如 第 七 項 原 則 臚 列 出 一 些 不 應 視 為 對 國 家 安 全 構 成 威 脅 的 受 保 護 言 論 ， 包 括 主 張 以 非 暴 力 方 法 改 變 政 府 政 策 或 改 變 政 府 的 言 論 ； 對 民 族 、 國 家 或 其 標 誌 、 對 政 府 、 其 代 理 機 構 或 公 職 人 員 、 或 對 外 國 的 批 評 或 侮 辱 等 言 論 。 實 施 基 本 法 第 二 十 三 條 的 建 議 ， 並 不 是 要 禁 制 這 類 形 式 的 言 論 。
5. 有 兩 個 範 疇 由 於 會 直 接 影 響 發 表 自 由 和 資 訊 自 由 ， 所 以 特 別 與 《 約 翰 內 斯 堡 原 則 》 有 關 ， 分 別 是 煽 動 叛 亂 罪 和 竊 取 國 家 機 密 。
煽 動 叛 亂
6. 建 議 新 訂 的 煽 動 叛 亂 罪 ， 將 較 現 有 罪 行 的 定 義 大 幅 收 窄 ， 而 現 有 的 罪 行 將 予 廢 除 。 根 據 新 訂 的 罪 行 ， 任 何 人 只 會 因 為 作 出 下 列 行 為 而 干 犯 罪 行 －
(1) 煽 動 他 人 干 犯 叛 國 、 分 裂 國 家 或 顛 覆 罪 ； 或
(2) 煽 動 他 人 製 造 嚴 重 危 害 國 家 或 香 港 特 區 穩 定 的 暴 力 事 件 或 公 眾 騷 亂 。
7. 有 關 煽 動 他 人 製 造 嚴 重 危 害 國 家 穩 定 的 暴 力 事 件 或 公 眾 騷 亂 的 罪 行 ， 似 乎 得 到 第 一 項 及 第 二 項 原 則 所 支 持 。 其 真 正 目 的 和 可 顯 示 的 效 果 ， 是 要 保 障 中 華 人 民 共 和 國 的 存 在 及 其 領 土 完 整 ， 免 受 使 用 或 威 脅 使 用 武 力 的 危 害 ， 或 保 障 其 對 付 使 用 武 力 或 威 脅 使 用 武 力 者 的 能 力 。 再 者 ， 建 議 煽 動 叛 亂 罪 的 第 二 部 分 ， 也 是 維 護 公 共 秩 序 所 必 需 的 ， 與 原 則 並 無 不 符 之 處 。
8. 有 關 煽 動 他 人 干 犯 叛 國 、 分 裂 國 家 或 顛 覆 罪 的 第 一 部 分 明 顯 與 國 家 安 全 有 關 。 有 論 者 認 為 該 建 議 罪 行 不 符 合 第 六 項 原 則 。 叛 國 罪 中 涉 及 言 論 自 由 的 範 疇 亦 可 引 來 相 類 似 的 評 論 。
9. 第 六 項 原 則 說 ， 政 府 只 可 以 在 證 明 有 下 述 情 況 存 在 ， 言 論 才 可 以 被 視 為 危 及 國 家 安 全 而 予 以 懲 罰 。 這 些 情 況 包 括 －
- 言 論 有 意 引 發 即 時 暴 力 ；
- 言 論 有 可 能 引 發 即 時 暴 力 ； 以 及
- 有 關 言 論 與 暴 力 事 件 或 可 能 發 生 的 暴 力 兩 者 之 間 有 直 接 和 即 時 的 連 繫 。
第 六 項 原 則 看 來 是 不 必 要 的 狹 隘 。
10. 首 先 ， 在 許 多 情 況 下 ， 禁 制 煽 動 他 人 進 行 非 暴 力 行 為 是 符 合 國 際 人 權 標 準 ， 且 是 恰 當 的 。
11. 可 能 會 威 脅 國 家 安 全 合 法 利 益 的 非 暴 力 行 為 例 子 包 括 －
- 使 國 防 電 腦 系 統 癱 瘓 。
- 使 用 生 化 武 器 。
- 戰 事 期 間 為 敵 國 作 廣 播 宣 傳 。
將 這 些 行 為 刑 事 化 並 無 不 妥 之 處 ， 煽 動 這 些 行 為 的 人 ， 也 應 負 上 刑 事 責 任 。 但 這 似 乎 為 第 六 項 原 則 所 不 容 。
12. 其 次 ， 第 六 項 原 則 訂 明 ， 除 非 煽 動 者 的 動 機 是 煽 動 別 人 即 時 使 用 暴 力 ， 否 則 不 應 視 為 威 脅 國 家 安 全 而 予 以 懲 處 。
13. 但 若 某 人 故 意 促 使 他 人 干 犯 暴 力 罪 行 ， 是 否 還 有 理 由 需 要 區 別 這 些 暴 力 行 為 是 即 時 還 是 日 後 進 行 的 呢 ？ 香 港 有 關 煽 惑 的 一 般 法 律 ， 並 無 這 方 面 的 區 分 。 我 若 煽 惑 他 人 謀 殺 別 人 ， 無 論 我 促 使 他 即 時 進 行 ， 或 在 數 個 星 期 後 進 行 ， 都 是 犯 了 罪 。
14. 對 於 即 時 暴 力 驗 證 ， 我 有 以 下 三 方 面 的 關 注 事 項 －
- 此 驗 證 有 違 香 港 刑 事 法 律 的 一 般 原 則 ；
- 因 為 " 即 時 " 的 概 念 模 糊 ， 此 驗 證 會 令 嚴 重 罪 行 極 不 清 𥇦 ； 以 及
- 最 重 要 者 ， 此 驗 證 似 乎 不 合 邏 輯 。
15. 某 恐 怖 組 織 煽 惑 他 人 以 導 彈 和 其 他 武 器 武 裝 自 己 ， 以 準 備 於 未 來 ( 例 如 六 個 月 內 ) 進 行 一 場 分 裂 國 家 的 戰 事 ， 該 國 難 道 不 可 合 法 地 禁 制 這 個 組 織 嗎 ？
16. " 即 時 暴 力 行 為 " 驗 證 看 來 會 使 國 家 無 力 對 付 這 些 威 脅 。
17. 第 三 ， 第 六 項 原 則 說 ， 若 煽 動 可 能 引 發 暴 力 ， 犯 者 才 會 被 懲 處 。 如 某 人 意 圖 煽 動 引 發 暴 力 ， 對 象 不 論 是 個 人 或 國 家 ， 他 已 作 出 不 可 接 受 的 行 為 。 法 律 可 合 法 地 懲 處 這 類 行 為 ， 而 不 論 有 關 行 為 是 否 有 成 功 機 會 ， 情 況 與 懲 處 一 些 未 遂 罪 行 一 樣 ， 那 些 罪 行 也 可 能 沒 有 成 功 的 機 會 。
18. 我 非 常 尊 重 草 擬 第 六 項 原 則 的 人 士 。 這 項 原 則 用 意 雖 好 ， 即 試 圖 減 少 對 發 表 自 由 的 限 制 ， 但 這 做 法 不 是 在 所 有 情 況 下 都 會 有 恰 當 的 結 果 。 就 這 些 情 況 而 言 ， 法 庭 就 《 公 民 權 利 和 政 治 權 利 國 際 公 約 》 和 《 歐 洲 人 權 公 約 》 引 用 平 衡 對 立 權 益 的 不 設 定 論 驗 證 會 更 為 適 合 。
19. 建 議 的 叛 國 罪 及 煽 動 叛 亂 罪 都 涉 及 國 家 安 全 與 言 論 及 資 訊 自 由 的 對 立 權 益 。 如 果 有 人 以 公 正 開 明 的 態 度 衡 量 這 些 對 立 權 益 ， 他 會 否 覺 得 有 關 建 議 是 正 確 合 理 ?
20. 建 議 刑 事 化 下 列 行 為 ， 即 －
- 鼓 動 外 國 人 入 侵 中 國 ；
- 以 任 何 方 式 協 助 與 中 國 交 戰 的 公 敵 ；
- 煽 動 他 人 干 犯 叛 國 、 分 裂 國 家 或 顛 覆 的 罪 行 ； 以 及
- 煽 動 他 人 製 造 嚴 重 危 害 國 家 穩 定 的 暴 力 事 件 或 公 眾 騷 亂 ，
是 基 於 國 家 安 全 為 理 由 的 合 理 限 制 。 即 使 建 議 未 必 在 所 有 情 況 下 都 會 符 合 第 六 項 原 則 ， 但 這 不 會 妨 礙 法 院 確 認 上 述 罪 行 與 《 基 本 法 》 或 《 公 民 權 利 和 政 治 權 利 國 際 公 約 》 相 符 。 這 亦 不 構 成 不 就 建 議 罪 行 立 法 的 有 效 理 由 。
竊 取 國 家 機 密
21. 《 約 翰 內 斯 堡 原 則 》 第 十 二 項 原 則 說 ： " 國 家 不 得 絕 對 禁 止 所 有 與 國 家 安 全 有 關 的 資 料 的 接 觸 ， 但 必 須 透 過 法 律 訂 明 那 些 屬 具 體 及 涵 蓋 範 圍 狹 窄 的 資 料 ， 即 那 些 為 保 障 國 家 安 全 的 合 法 利 益 而 必 須 加 以 保 密 的 資 料 。 "
22. 有 關 非 法 披 露 國 家 機 密 的 建 議 符 合 這 項 原 則 ， 具 體 訂 明 了 受 保 護 的 資 料 類 別 ， 而 且 涵 蓋 範 圍 狹 窄 。
23. 與 國 家 安 全 有 關 的 兩 類 資 料 為 保 安 及 情 報 資 料 和 防 務 資 料 。 這 類 資 料 已 受 現 行 法 律 保 護 ， 以 防 止 非 法 披 露 ， 因 此 ， 我 們 不 建 議 將 保 護 範 圍 擴 大 ， 例 如 涵 蓋 經 濟 資 料 。
24. 第 十 五 項 原 則 第 一 部 分 說 ， 如 披 露 的 資 料 對 國 家 安 全 的 合 法 利 益 並 無 造 成 實 際 損 害 ， 也 不 可 能 造 成 損 害 ， 任 何 人 披 露 有 關 資 料 ， 都 不 得 以 國 家 安 全 理 由 受 到 懲 處 。
25. 就 非 法 披 露 受 保 護 資 料 而 言 ， 我 們 的 建 議 是 ， 當 有 關 披 露 根 據 現 行 法 例 所 訂 明 的 情 況 是 具 損 害 性 時 ， 或 可 能 具 損 害 性 時 ， 方 屬 違 法 。 這 建 議 完 全 符 合 第 十 五 項 原 則 第 一 部 分 ， 但 以 下 情 況 除 外 。
26. 這 個 例 外 情 況 涉 及 保 安 和 情 報 部 門 成 員 非 法 披 露 保 安 或 情 報 資 料 。 這 不 符 合 第 十 五 項 原 則 第 一 部 分 ， 不 過 ， 英 國 上 議 院 最 近 議 決 這 類 禁 制 符 合 英 國 的 《 人 權 法 令 》 。
27. 第 十 五 項 原 則 第 二 部 分 說 ， 任 何 人 若 披 露 資 料 ， 而 讓 公 眾 得 悉 該 等 資 料 的 利 益 大 於 披 露 造 成 的 損 害 ， 便 不 得 以 國 家 安 全 理 由 將 其 懲 處 。 第 十 六 項 原 則 就 公 職 人 員 披 露 資 料 ， 也 作 出 了 類 似 的 界 定 。
28. 我 們 的 現 行 法 例 及 諮 詢 文 件 的 建 議 都 沒 有 引 入 上 述 原 則 。
29. 我 們 的 法 例 是 以 《 1989 年 英 國 官 方 保 密 法 令 》 為 藍 本 。 英 國 政 府 擬 備 法 令 時 ， 曾 考 慮 應 否 加 入 公 眾 利 益 為 抗 辯 理 由 ， 但 最 後 基 於 兩 個 原 因 否 決 這 做 法 。 第 一 ： 改 革 法 例 的 主 要 目 的 是 務 求 法 律 條 文 及 其 應 用 盡 量 清 晰 。 容 許 以 公 眾 利 益 作 為 一 般 免 責 辯 護 ， 便 無 法 達 到 此 清 晰 的 目 標 。 第 二 ： 法 令 的 原 意 是 作 出 披 露 明 顯 違 反 公 眾 利 益 ， 才 使 用 刑 事 懲 處 。 我 們 認 為 ， 任 何 人 均 不 得 純 粹 以 公 眾 目 的 作 為 一 般 理 由 而 披 露 他 所 知 道 的 可 能 會 導 致 人 命 傷 亡 的 資 料 。
30. 《1998 年 英 國 人 權 法 令 》 制 定 後 ， 英 國 的 被 告 人 ( 香 港 亦 然 ) 可 就 某 些 刑 事 罪 行 是 否 違 反 受 保 障 的 權 利 作 出 挑 戰 。 有 人 質 疑 ， 未 經 授 權 披 露 資 料 的 罪 行 ， 是 否 符 合 發 表 自 由 的 保 障 。 這 類 關 注 的 主 要 集 中 點 ， 是 有 些 人 認 為 有 必 要 容 許 " 熱 心 揭 發 劣 行 的 人 " 以 公 眾 利 益 為 理 由 ， 揭 露 公 營 機 構 的 不 當 行 為 。
31. 對 於 上 述 關 注 ， 英 國 上 議 院 在 近 期 的 Shayler 一 案 的 裁 決 中 作 出 了 回 應 。 上 議 院 裁 定 有 關 罪 行 符 合 《 人 權 法 令 》 的 規 定 。 法 院 認 為 法 例 已 為 在 恰 當 的 情 況 下 為 揭 露 失 當 事 宜 的 人 士 提 供 足 夠 的 保 障 。
結 論
32. 本 文 旨 在 闡 釋 現 行 建 議 符 合 《 約 翰 內 斯 堡 原 則 》 的 程 度 。 政 府 可 能 會 根 據 所 接 獲 有 關 各 項 建 議 的 意 見 ， 進 一 步 研 究 其 中 的 一 些 建 議 。 無 論 如 何 ， 現 時 的 建 議 符 合 大 部 分 的 原 則 。
33. 《 約 翰 內 斯 堡 原 則 》 清 晰 地 定 下 一 套 可 以 衡 量 各 項 建 議 的 有 用 基 準 。 然 而 ， 香 港 並 沒 有 任 何 法 律 責 任 遵 守 這 些 原 則 ， 而 這 些 原 則 亦 非 其 他 國 家 訂 立 法 例 時 採 用 的 標 準 。 只 要 我 們 的 法 例 符 合 《 基 本 法 》 和 《 公 民 權 利 和 政 治 權 利 國 際 公 約 》 ， 如 何 在 保 護 國 家 安 全 與 言 論 及 資 訊 自 由 之 間 求 取 平 衡 的 問 題 ， 得 由 香 港 市 民 及 其 立 法 機 構 決 定 。
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