根 據 《 基 本 法 》 第 二 十 三 條 ， 香 港 特 別 行 政 區 應 自 行 立 法 禁 止 某 些 有 害 的 活 動 ， 包 括 竊 取 國 家 機 密 。 《 實 施 基 本 法 第 二 十 三 條 諮 詢 文 件 》 就 這 方 面 提 出 建 議 。

有 些 人 憂 慮 建 議 的 法 例 會 對 新 聞 自 由 造 成 衝 擊 。 我 希 望 在 此 解 釋 為 什 麼 這 些 憂 慮 是 不 必 要 的 。

第 一 ， 新 聞 自 由 會 繼 續 受 到 《 基 本 法 》 和 《 公 民 權 利 和 政 治 權 利 國 際 公 約 》 的 全 面 保 障 。 第 二 ， 諮 詢 文 件 建 議 繼 續 以 香 港 現 有 的 《 官 方 機 密 條 例 》 作 為 這 方 面 的 規 管 法 律 ， 並 且 只 應 略 作 修 訂 。

《 官 方 機 密 條 例 》 的 依 據 是 英 國 在 1 9 8 9 年 大 幅 度 放 寬 了 的 法 例 。 在 這 以 前 ， 英 國 和 香 港 在 這 方 面 的 法 律 都 十 分 嚴 苛 ， 任 何 公 職 人 員 披 露 在 執 行 職 務 過 程 中 所 得 的 任 何 資 料 ， 不 論 有 關 資 料 如 何 微 不 足 道 ， 也 不 論 披 露 資 料 是 否 會 帶 來 損 害 ， 都 要 受 到 懲 治 。 任 何 人 收 到 他 們 知 道 或 有 合 理 因 由 相 信 是 非 法 披 露 的 資 料 ， 均 屬 犯 罪 。

在 英 國 和 香 港 ， 上 述 的 舊 法 律 都 被 更 寬 鬆 的 法 例 所 取 代 。 現 行 的 《 官 方 機 密 條 例 》 並 不 保 護 所 有 官 方 資 料 ， 而 只 規 定 不 得 未 經 授 權 披 露 四 類 特 定 的 資 料 。 收 到 未 經 授 權 披 露 的 訊 息 也 不 再 是 罪 行 ； 而 純 粹 拒 絕 披 露 資 料 來 源 不 會 也 將 不 會 構 成 該 條 例 的 任 何 罪 行 。

該 四 類 受 保 護 資 料 以 及 未 經 授 權 披 露 該 等 資 料 可 能 造 成 的 損 害 包 括 －

• 保 安 及 情 報 資 料 － 洩 露 有 關 恐 怖 分 子 襲 擊 的 情 報 ， 可 能 會 打 草 驚 蛇 ；
  
  
  
• 防 務 資 料 － 披 露 為 可 能 爆 發 的 戰 爭 而 擬 備 的 防 務 計 劃 ， 會 對 敵 方 有 利 ；
  
  
  
• 國 際 關 係 資 料 － 披 露 有 關 中 國 與 另 一 國 關 係 的 資 料 ， 可 能 會 令 兩 國 關 係 受 損 ， 致 令 他 國 採 取 不 利 中 國 利 益 或 國 民 的 措 施 ；
  
  
  
• 觸 犯 罪 行 及 刑 事 調 查 的 資 料 － 洩 露 一 名 受 疑 人 的 資 料 可 能 協 助 罪 犯 逃 脫 。

因 此 ， 基 於 公 眾 利 益 ， 法 律 應 限 制 未 經 授 權 披 露 該 等 受 保 護 資 料 ， 雖 然 部 份 受 保 護 資 料 不 屬 於 國 家 機 密 。 然 而 ， 禁 制 不 是 全 面 的 。 在 四 類 受 保 護 資 料 中 ， 有 部 分 資 料 即 使 被 披 露 也 不 會 造 成 任 何 損 害 。 例 如 ， 發 布 警 方 所 洩 漏 有 關 已 逮 捕 某 人 的 消 息 ， 可 能 不 會 對 警 方 工 作 帶 來 任 何 不 利 影 響 。

因 此 ， 任 何 公 眾 人 士 或 傳 媒 如 在 未 獲 合 法 授 權 的 情 況 下 披 露 資 料 ， 並 且 屬 下 列 情 況 ， 才 屬 犯 罪 －

• 有 關 資 料 是 透 過 非 法 披 露 或 託 付 而 落 入 他 們 的 管 有 ；
  
  
  
• 他 們 知 道 或 有 合 理 理 由 相 信 有 關 資 料 是 受 保 護 的 ， 並 且 是 透 過 上 述 途 徑 落 入 他 們 的 管 有 ； 以 及
  
  
  
• 披 露 有 關 資 料 具 損 害 性 ， 而 他 們 知 道 或 有 合 理 因 由 相 信 將 有 關 資 料 披 露 具 損 害 性 。
  
  
  

"具 損 害 性" 一 詞 的 意 思 已 在 條 例 內 按 每 類 資 料 闡 明 。 例 如 ， 未 經 授 權 披 露 刑 事 調 查 的 資 料 會 導 致 犯 罪 、 協 助 囚 犯 逃 走 或 阻 礙 防 止 或 偵 查 罪 行 ， 或 相 當 可 能 有 這 樣 的 效 果 ， 才 屬 犯 罪 。

究 竟 由 誰 來 決 定 資 料 是 否 屬 於 受 保 護 的 類 別 ， 以 及 披 露 是 否 具 損 害 性 ？ 當 英 國 對 舊 法 例 進 行 檢 討 時 ， 曾 有 人 建 議 由 政 府 部 長 級 官 員 發 出 不 可 推 翻 的 證 明 書 ， 用 以 證 明 有 關 的 披 露 會 對 國 家 的 利 益 造 成 嚴 重 損 害 。 該 項 建 議 因 受 到 批 評 而 擱 置 。 根 據 英 國 和 香 港 現 時 的 法 例 ， 是 由 法 庭 來 決 定 控 方 是 否 能 證 明 罪 行 的 每 一 項 元 素 都 成 立 。

對 於 上 述 只 禁 止 有 限 類 別 的 官 方 機 密 作 具 損 害 性 披 露 的 做 法 ， 政 府 並 不 打 算 改 變 。 本 港 及 內 地 絕 大 部 分 的 官 方 文 件 ， 包 括 那 些 與 經 濟 事 宜 有 關 的 文 件 ， 都 不 屬 於 非 法 披 露 罪 行 所 涵 蓋 的 範 圍 。 舉 例 來 說 ， 在 香 港 ， 洩 漏 及 發 布 中 國 銀 行 黃 金 儲 備 的 資 料 ， 是 不 會 構 成 罪 行 的 。

有 關 官 方 機 密 方 面 ， 諮 詢 文 件 並 沒 有 建 議 增 加 警 方 的 權 力 。 現 時 警 方 行 使 搜 查 和 檢 取 的 權 力 若 涉 及 " 新 聞 材 料 " ， 是 受 到 一 些 特 別 限 制 的 。 根 據 《 有 組 織 及 嚴 重 罪 行 條 例 》 ， 法 庭 可 要 求 任 何 人 就 刑 事 調 查 工 作 提 供 資 料 ， 但 這 項 規 定 是 不 會 擴 及 官 方 機 密 罪 行 的 調 查 工 作 。 任 何 人 若 涉 嫌 犯 了 某 項 罪 行 ， 他 將 繼 續 有 權 保 持 緘 默 ， 而 保 持 緘 默 的 行 為 是 不 會 視 為 有 罪 的 證 據 。

根 據 諮 詢 文 件 ， 就 現 行 法 例 的 唯 一 重 大 修 改 是 建 議 增 訂 一 項 罪 行 ， 訂 明 凡 把 未 經 授 權 而 直 接 或 間 接 取 得 的 受 保 護 資 料 作 未 經 授 權 而 具 損 害 性 的 披 露 ， 即 屬 犯 罪 。 這 種 披 露 行 為 對 公 眾 利 益 的 損 害 性 ， 與 因 公 務 員 洩 露 資 料 而 取 得 受 保 護 資 料 再 作 損 害 性 披 露 無 異 。 舉 例 來 說 ， 若 有 人 透 過 非 法 進 入 警 方 電 腦 系 統 而 取 得 有 關 警 方 調 查 工 作 的 資 料 並 予 以 披 露 ， 將 會 如 披 露 警 方 走 漏 的 資 料 一 樣 ， 會 驚 動 疑 犯 。

現 時 就 非 法 披 露 罪 所 設 的 保 障 ， 將 同 樣 適 用 於 新 訂 罪 行 。 因 此 ， 如 果 傳 媒 和 公 眾 人 士 不 知 情 ， 又 沒 有 合 理 理 由 相 信 下 列 事 宜 ， 便 不 會 犯 罪 －

• 有 關 資 料 屬 受 保 護 類 別 之 一 ； 或
  
  
  
• 有 關 資 料 是 以 未 經 授 權 的 途 徑 取 得 的 ； 或
  
  
  
• 作 出 披 露 會 具 損 害 性 。
  
  
  

另 外 一 項 建 議 是 對 現 行 法 例 的 適 應 化 修 訂 ， 以 反 映 主 權 的 改 變 。 原 來 保 護 關 於 英 國 與 香 港 之 間 關 係 的 資 料 的 條 文 ， 經 適 應 化 後 變 為 保 護 中 央 與 香 港 之 間 關 係 的 資 料 。 事 實 上 ， 藉  《 香 港 回 歸 條 例 》 所 載 的 釋 義 條 文 ， 這 類 資 料 自 回 歸 後 一 直 受 到 保 護 。 此 外 ， 由 於 回 歸 前 關 於 香 港 及 中 國 關 係 的 資 料 涉 及 國 際 關 係 ， 所 以 在 回 歸 前 也 屬 受 保 護 資 料 。

有 人 對 這 項 適 應 化 修 訂 建 議 表 示 關 注 。 不 過 ， 我 們 應 該 明 白 －

• 有 關 法 律 的 實 質 內 容 沒 有 改 變 ， 而 且 一 直 沒 有 對 新 聞 自 由 構 成 影 響 ， 以 及
  
  
  
• 披 露 具 有 法 例 所 訂 明 的 " 損 害 性 " 時 ， 才 屬 犯 罪 。

舉 例 來 說 ， 傳 媒 搶 先 發 布 一 份 關 於 香 港 與 北 京 關 係 的 官 方 報 告 ， 結 果 引 起 尷 尬 ， 但 沒 有 造 成 損 害 ， 便 不 屬 犯 罪 。 設 立 限 制 的 目 的 ， 是 為 了 保 護 公 眾 利 益 免 受 損 害 ， 而 不 是 為 了 禁 止 披 露 令 政 府 尷 尬 或 政 府 認 為 不 適 宜 披 露 的 資 料 或 制 止 公 務 人 員 違 背 承 諾 。

有 論 者 認 為 要 訂 立 一 般 免 責 辯 護 ， 如 披 露 資 料 是 符 合 公 眾 利 益 的 ， 不 應 構 成 犯 罪 。 例 如 ， 當 一 個 熱 心 揭 發 劣 行 的 人 在 未 獲 授 權 情 況 下 披 露 有 關 政 府 濫 權 的 資 料 ， 可 引 用 這 個 理 由 ， 作 為 一 般 免 責 辯 護 。

英 國 政 府 於 1988 年 曾 考 慮 這 個 問 題 ， 但 基 於 兩 個 理 由 否 決 加 入 公 眾 利 益 的 辯 護 理 由 。 第 一 ， 改 革 法 例 的 主 要 目 的 是 務 求 法 律 條 文 及 其 應 用 盡 量 清 晰 。 容 許 以 公 眾 利 益 作 為 一 般 免 責 辯 護 ， 便 無 法 達 到 清 晰 的 目 標 。 第 二 ， 法 例 的 原 意 是 作 出 披 露 是 明 顯 違 反 公 眾 利 益 時 ， 才 使 用 刑 事 懲 處 。 例 如 ， 任 何 人 均 不 得 純 粹 以 公 眾 目 的 作 為 一 般 理 由 而 披 露 他 所 知 道 的 可 能 會 導 致 人 命 傷 亡 的 資 料 。

在 近 期 的 一 宗 英 國 案 件 中 ， 有 人 辯 稱 ， 根 據 英 國 的 《 人 權 法 令 》 ， 如 果 未 經 授 權 的 披 露 是 符 合 公 眾 利 益 的 ， 則 可 以 免 除 刑 事 責 任 。 上 議 院 否 決 這 個 論 據 。 法 庭 認 為 法 例 已 有 足 夠 保 障 ， 並 且 透 過 司 法 覆 核 ， 確 保 政 府 拒 絕 授 權 的 權 力 沒 有 被 濫 用 ， 恰 當 的 披 露 沒 有 受 到 遏 制 。 法 庭 亦 裁 定 ， 有 關 罪 行 對 發 表 自 由 的 限 制 ， 沒 有 超 出 為 達 到 保 護 國 家 安 全 的 合 法 目 標 所 需 要 的 程 度 。

上 議 院 的 論 據 同 樣 適 用 於 香 港 的 《 官 方 機 密 條 例 》 。

有 論 者 建 議 ， 如 某 人 未 經 授 權 披 露 的 資 料 事 前 已 為 公 眾 所 知 ， 則 該 人 應 可 以 此 為 免 責 辯 護 理 由 。 然 而 ， 在 這 種 情 況 下 作 出 的 披 露 仍 可 能 有 害 。 舉 例 來 說 ， 報 章 最 初 有 關 受 保 護 資 料 的 報 道 可 能 影 響 不 大 ， 也 沒 有 造 成 損 害 ， 但 如 果 有 高 層 官 員 在 未 經 授 權 下 證 實 該 報 道 ， 則 可 能 帶 來 嚴 重 損 害 。

雖 然 《 官 方 機 密 條 例 》 沒 有 條 文 訂 明 可 以 有 關 資 料 事 前 已 曾 發 布 作 為 免 責 理 由 ， 但 資 料 曾 經 被 發 布 ， 結 果 可 能 是 其 後 的 披 露 不 具 損 害 性 而 不 構 成 罪 行 。

我 希 望 上 文 能 夠 澄 清 有 關 現 行 《 官 方 機 密 條 例 》 的 法 律 及 政 府 建 議 的 有 限 度 修 訂 ， 令 各 位 安 心 。 新 聞 自 由 不 會 倒 退 。 即 使 新 法 例 會 保 障 國 家 機 密 ， 內 地 有 關 機 密 的 概 念 也 不 會 引 進 香 港 法 律 。 這 是 " 一 國 兩 制 " 成 功 落 實 的 最 佳 例 証 。