香 港 基 本 法 推 介 聯 席 會 議
保 安 局 署 理 常 任 秘 書 長 湯 顯 明 先 生 發 言 稿
2003 年 4 月 12 日 上 午 10 時
凝 聚 社 會 力 量 ， 求 取 恰 當 平 衡
黃 富 榮 主 席 、 馬 力 先 生 、 各 位 講 者 、 各 位 來 賓 ：
特 區 政 府 為 《基 本 法》 第 二 十 三 條 立 法 ， 觸 及 多 個 層 面 及 角 度 ， 包 括 保 安 政 策 的 推 行 、 自 由 人 權 的 確 認 、 公 民 意 識 的 提 昇 。 最 重 要 的 ， 當 然 是 《基 本 法》 及 「 一 國 兩 制 」 的 全 面 落 實 。 今 天 很 高 興 有 機 會 和 大 家 討 論 。
保 安 政 策 的 角 度
保 護 國 家 安 全
從 保 安 政 策 的 角 度 ， 保 護 國 家 安 全 是 立 法 的 根 本 意 義 。 國 家 有 責 任 保 護 其 國 民 免 受 外 敵 侵 犯 ， 確 保 國 民 在 一 個 安 穩 、 太 平 及 有 秩 序 的 社 會 裏 生 活 。 保 護 國 家 的 安 全 ， 是 保 護 所 有 其 他 自 由 權 利 的 基 石 ， 兩 者 是 相 輔 相 乘 的 。 事 實 上 ， 正 如 國 際 人 權 公 約 中 所 言 ， 各 項 自 由 的 權 利 是 附 帶 有 義 務 和 責 任 的 ， 絕 不 能 只 享 權 利 ， 不 談 義 務 。 因 此 ， 特 區 和 世 界 任 何 國 家 或 地 區 一 樣 ， 都 需 要 法 律 保 障 國 家 安 全 。
縱 觀 世 界 各 國 ， 保 護 國 家 安 全 的 法 律 ， 皆 屬 中 央 或 聯 邦 層 次 的 法 律 ， 由 中 央 制 定 ， 在 全 國 範 圍 執 行 。 不 過 ， 對 香 港 特 區 來 說 ， 《基 本 法》 清 楚 說 明 了 國 家 按 "一 國 兩 制" 的 方 針 ， 保 持 香 港 原 有 的 制 度 和 生 活 方 式 。 《基 本 法》 並 無 將 全 國 性 的 國 家 安 全 法 律 ， 在 香 港 特 區 實 施 ， 而 是 規 定 特 區 應 "自 行 立 法" ， 保 護 國 家 安 全 。 作 為 中 國 的 一 部 份 ， 我 們 必 須 確 保 香 港 在 這 方 面 訂 立 完 善 的 法 律 ， 以 免 特 區 成 為 國 家 的 主 權 、 領 土 完 整 、 統 一 和 安 全 問 題 上 的 一 個 缺 口 。 在 廣 徵 民 意 後 所 擬 訂 的 草 案 ， 是 特 區 政 府 在 這 項 工 作 上 的 具 體 方 案 。
履 行 憲 制 責 任
政 策 上 ， 立 法 的 另 一 個 重 要 的 意 義 ， 是 落 實 特 區 的 憲 制 責 任 。 《基 本 法》 第 二 十 三 條 ， 訂 明 特 區 "應" 自 行 立 法 ， 禁 止 危 害 國 家 安 全 的 七 種 行 為 或 活 動 ， 包 括 叛 國 、 分 裂 國 家 、 煽 動 叛 亂 、 顛 覆 、 竊 取 國 家 機 密 ， 外 國 政 治 組 織 與 本 地 政 治 組 織 的 聯 繫 以 及 在 本 地 進 行 的 政 治 活 動 。 第 二 十 三 條 中 的 "應" 字 ， 與 第 四 十 五 和 六 十 八 條 中 "根 據 實 際 情 況" "循 序 漸 進" 的 用 詞 ， 有 明 顯 對 比 ， 須 理 解 為 無 先 決 條 件 ， 必 須 履 行 的 意 思 。 因 此 ， 在 憲 制 上 ， 落 實 第 二 十 三 條 ， 代 表 特 區 全 面 落 實 《基 本 法》 中 的 義 務 及 責 任 ， 特 區 亦 是 責 無 旁 貸 ， 必 須 履 行 立 法 。
有 一 點 必 須 強 調 ， 《基 本 法》 所 規 定 的 憲 制 責 任 ， 必 須 作 整 體 的 詮 釋 。 第 二 十 三 條 是 《基 本 法》 的 其 中 一 部 分 ， 在 整 體 上 ， 《基 本 法》 以 更 大 的 篇 幅 ， 為 特 區 居 民 的 各 項 權 利 ， 奠 定 了 憲 制 上 的 保 障 。 這 包 括 保 障 言 論 、 新 聞 、 結 社 、 集 會 、 保 障 住 宅 房 屋 不 受 侵 犯 或 任 意 搜 查 、 保 障 宗 教 信 仰 自 由 、 學 術 及 文 化 活 動 自 由 ， 並 訂 明 兩 條 國 際 人 權 公 約 ， 適 用 於 香 港 的 規 定 繼 續 有 效 等 的 條 文 。 因 此 ， 所 謂 履 行 憲 制 責 任 ， 亦 包 括 遵 行 這 些 人 權 的 保 障 。
立 法 工 作 的 教 育 意 義
正 如 我 剛 才 提 及 ， 國 家 安 全 的 立 法 ， 有 多 重 的 意 義 。 一 如 所 料 ， 立 法 的 過 程 ， 引 起 了 各 界 廣 泛 的 關 注 及 討 論 。 在 過 程 中 ， 會 有 爭 議 的 時 刻 ， 但 整 個 歷 程 ， 實 在 是 重 要 的 社 會 公 民 教 育 。
國 家 意 識 的 培 育
首 先 ， 源 於 歷 史 原 因 ， 香 港 和 內 地 長 期 的 分 隔 ， 以 致 部 分 港 人 的 國 家 意 識 及 對 國 家 的 認 同 感 薄 弱 ， 認 為 保 護 國 家 安 全 ， 只 等 同 維 護 內 地 政 府 ， 以 至 香 港 特 區 沒 有 責 任 保 護 國 家 安 全 等 。 立 法 的 其 中 一 項 重 要 意 義 ， 是 令 市 民 認 識 到 ， 國 家 為 人 民 提 供 有 秩 序 、 文 明 的 環 境 ， 使 人 民 免 受 暴 力 侵 害 和 壓 制 ， 讓 人 民 可 享 有 各 方 面 的 保 障 ， 因 此 ， 作 為 公 民 ， 有 相 應 的 責 任 維 護 國 家 ， 不 背 叛 國 家 。 這 是 所 謂 「 回 報 義 務 」 的 原 則 ， 古 往 今 來 ， 放 諸 四 海 皆 準 ， 不 會 如 某 些 意 見 所 謂 ， 因 國 家 的 政 制 、 或 一 國 兩 制 原 則 而 有 所 不 同 。
因 此 ， 作 為 中 國 的 公 民 ， 不 去 作 出 危 害 祖 國 安 全 的 行 為 ， 是 最 基 本 的 責 任 。 在 這 最 基 本 的 認 知 出 發 ， 才 能 逐 漸 提 高 國 家 的 意 識 ， 從 而 增 強 特 區 及 國 家 其 他 地 區 公 民 的 凝 聚 力 。 求 同 存 異 ， 凝 聚 力 量 ， 是 任 何 國 家 民 族 走 向 富 強 的 必 要 條 件 。
當 然 ， 國 家 意 識 的 公 民 教 育 ， 在 任 何 國 家 都 是 自 幼 開 始 的 長 期 工 作 。 現 時 部 分 人 士 可 能 感 到 抗 拒 ， 是 可 以 理 解 的 。 不 過 ， 立 法 帶 來 的 深 入 討 論 ， 希 望 可 為 這 方 面 工 作 踏 出 重 要 一 步 。
自 由 人 權 的 認 識
另 一 方 面 的 教 育 意 義 ， 是 令 公 眾 更 深 入 認 識 自 由 人 權 的 意 義 。 曾 經 有 意 見 指 出 ， 法 律 的 原 則 ， 是 法 律 沒 有 禁 止 的 行 為 ， 便 可 自 由 去 做 。 國 家 安 全 的 立 法 ， 增 加 了 新 的 罪 行 ， 便 必 然 損 害 了 個 人 的 自 由 ， 因 而 違 反 人 權 。
這 種 說 法 ， 有 兩 點 謬 誤 。 首 先 ， 增 加 了 法 律 條 文 ， 不 一 定 增 加 了 刑 事 罪 行 的 範 圍 。 例 如 《草 案》 中 增 加 的 顛 覆 、 叛 國 等 條 文 ， 都 只 限 於 涵 蓋 非 常 嚴 重 的 戰 爭 、 暴 力 等 行 為 ， 有 關 行 為 已 受 目 前 的 刑 事 罪 行 涵 蓋 ， 因 此 ， 對 現 有 的 自 由 ， 並 無 損 害 。
但 更 根 本 的 問 題 是 ， 言 論 、 集 會 、 結 社 等 自 由 ， 在 任 何 社 會 中 ， 都 不 是 絕 對 的 。 以 言 論 騙 取 他 人 財 物 、 教 唆 他 人 犯 罪 等 行 為 ， 在 所 有 法 治 社 會 中 都 是 罪 行 ， 不 屬 言 論 自 由 的 範 圍 。 同 樣 道 理 ， 集 會 、 結 社 等 自 由 ， 亦 必 須 受 若 干 限 制 。 有 關 立 法 的 理 性 討 論 ， 應 集 中 於 為 了 保 障 國 家 安 全 ， 如 何 界 定 這 些 自 由 的 範 圍 才 屬 恰 當 。 我 們 認 為 ， 透 過 《基 本 法》 在 港 有 效 的 國 際 公 約 中 的 條 文 ， 以 及 透 過 國 際 上 如 歐 洲 人 權 法 庭 的 案 例 所 採 納 的 標 準 ， 已 在 個 人 的 各 項 自 由 與 及 整 體 社 會 利 益 之 間 取 得 平 衡 。
其 中 ， 《公 民 權 利 和 政 治 權 利 國 際 公 約》 規 定 ， 自 由 的 行 使 ， 是 屬 有 特 別 的 責 任 和 義 務 的 。 在 為 了 維 護 國 家 安 全 等 目 的 而 必 需 的 情 況 下 ， 可 透 過 法 律 作 出 限 制 。 根 據 國 際 上 的 詮 釋 ， 有 關 限 制 的 措 施 ， 與 其 目 的 必 須 是 「 相 稱 」 （proportionate） 的 ， 換 句 話 說 ， 即 使 措 施 是 真 正 保 護 了 國 家 安 全 ， 但 若 有 關 措 施 對 自 由 的 限 制 是 過 於 嚴 厲 ， 與 希 望 達 到 的 效 果 不 成 比 例 ， 有 關 措 施 亦 違 反 了 人 權 。 舉 一 個 公 共 健 康 的 例 子 ， 若 因 某 大 廈 其 中 一 人 患 普 通 傷 風 而 將 整 座 大 廈 隔 離 ， 雖 可 說 有 助 公 共 生 ， 避 免 他 把 傷 風 傳 染 出 去 ， 但 肯 定 該 措 施 不 符 合 「 相 稱 」 的 原 則 。 但 當 整 座 大 廈 有 多 戶 患 有 非 典 型 肺 炎 時 ， 同 樣 的 措 施 ， 結 論 卻 會 有 所 不 同 。
「 對 自 由 作 規 範 」 ， 驟 聽 並 不 討 好 ， 但 正 如 為 了 整 體 的 公 共 健 康 ， 我 們 須 具 備 法 例 ， 以 在 必 要 時 採 取 特 別 措 施 對 一 些 個 人 自 由 作 出 必 需 的 限 制 一 樣 ， 在 國 家 安 全 方 面 ， 我 們 相 信 市 民 能 夠 接 受 ， 特 區 有 需 要 具 備 完 善 的 法 律 ， 在 符 合 國 際 人 權 的 準 則 的 情 況 下 對 自 由 訂 明 若 干 必 需 的 限 制 。
與 《公 安 條 例》 的 比 較
在 人 權 自 由 的 問 題 上 ， 我 想 藉 此 一 提 《公 安 條 例》 與 《國 家 安 全 （ 立 法 條 文 ） 條 例 草 案》 的 分 別 。 經 常 有 意 見 將 兩 者 的 範 疇 混 淆 。 但 事 實 上 ， 兩 者 所 針 對 的 重 點 ， 並 非 相 同 。 《草 案》 所 針 對 的 罪 行 ， 是 集 中 於 涉 及 危 害 國 家 的 領 土 完 整 、 獨 立 自 主 及 整 體 穩 定 的 罪 行 ， 例 如 在 戰 爭 中 ， 協 助 敵 方 的 政 府 或 武 裝 部 隊 ， 以 損 害 國 家 在 戰 爭 的 形 勢 ； 或 以 進 行 戰 爭 、 嚴 重 的 武 力 或 犯 罪 手 段 ， 去 分 裂 國 家 或 推 翻 政 府 等 。 所 有 的 犯 罪 元 素 ， 都 嚴 謹 界 定 ， 例 如 「 嚴 重 犯 罪 手 段 」 ， 是 要 涉 及 使 用 類 似 恐 怖 襲 擊 的 手 段 ， 再 加 上 要 達 到 嚴 重 危 害 國 家 穩 定 或 領 土 完 整 的 程 度 ， 才 構 成 《草 案》 中 的 罪 行 。 由 此 可 見 ， 《草 案》 針 對 的 ， 只 限 於 真 正 危 害 國 家 安 全 的 行 為 。
另 一 方 面 ， 《公 安 條 例》 的 其 中 一 項 重 點 ， 是 以 法 例 規 管 在 特 區 範 圍 內 的 公 眾 集 會 及 遊 行 ， 目 的 是 在 保 障 個 人 自 由 表 達 意 見 和 遊 行 集 會 的 權 利 ， 與 及 維 護 社 會 整 體 利 益 之 間 ， 保 持 一 個 合 適 的 平 衡 。 《公 安 條 例》 規 定 ， 5 0 人 以 上 的 公 眾 集 會 或 3 0 人 以 上 的 公 眾 遊 行 ， 須 在 舉 行 前 7 天 通 知 警 方 ； 而 警 務 處 處 長 如 合 理 地 認 為 ， 為 維 護 國 家 安 全 或 公 共 安 全 、 公 共 秩 序 或 保 護 他 人 的 權 利 和 自 由 而 有 需 要 ， 可 以 反 對 已 通 知 的 公 眾 集 會 或 公 眾 遊 行 。 而 《條 例》 內 的 其 他 規 定 ， 亦 是 針 對 擾 亂 秩 序 、 非 法 集 結 、 打 鬥 以 至 暴 動 等 行 為 。 由 此 可 見 ， 《公 安 條 例》 所 規 管 的 範 圍 ， 遠 比 國 家 安 全 的 範 疇 廣 泛 ， 涉 及 一 般 的 公 共 秩 序 及 安 全 。 相 對 於 《公 安 條 例》 ， 《草 案》 檢 控 的 要 求 極 高 ， 絕 不 能 輕 易 被 引 用 。
不 過 ， 必 須 強 調 一 點 ， 不 論 什 麼 法 例 ， 亦 須 符 合 《基 本 法》 對 各 項 自 由 的 保 障 。 例 如 《公 安 條 例》 中 對 遊 行 集 會 作 限 制 的 條 文 ， 是 根 據 《公 民 權 利 和 政 治 權 利 國 際 公 約》 所 訂 定 。 警 務 處 處 長 只 會 在 沒 有 辦 法 透 過 施 加 條 件 解 決 問 題 的 情 況 下 ， 才 可 禁 止 集 會 遊 行 ， 完 全 符 合 《公 約》 中 ， 只 可 對 自 由 作 "必 需" 限 制 的 精 神 。
「 一 國 兩 制 」 的 實 踐
除 了 政 策 和 教 育 角 度 的 意 義 外 ， 落 實 第 二 十 三 條 的 工 作 ， 直 接 觸 及 「 一 國 兩 制 」 的 核 心 ， 亦 即 「 一 國 」 與 「 兩 制 」 的 界 面 問 題 。 這 是 史 無 前 例 的 歷 史 性 課 題 ， 是 特 區 整 體 來 說 須 面 對 的 政 策 上 的 挑 戰 。
就 如 在 未 有 前 人 到 過 的 水 域 航 行 一 樣 ， 應 如 何 前 進 ， 必 然 眾 說 紛 紜 。 例 如 有 評 論 指 ， 國 家 安 全 的 立 法 ， 其 中 取 締 組 織 的 機 制 ， 由 於 涉 及 國 內 以 國 家 安 全 理 由 禁 制 組 織 的 決 定 ， 因 而 破 壞 「 一 國 兩 制 」 ， 甚 至 所 謂 「 在 兩 制 的 防 火 牆 中 穿 了 個 大 洞 」 等 。
這 種 說 法 忽 略 了 兩 點 。 首 先 ， 正 如 我 們 在 諮 詢 文 件 的 指 導 原 則 中 強 調 ， 有 關 機 制 完 全 在 香 港 的 法 律 制 度 下 運 作 ， 必 須 符 合 本 港 的 人 權 規 定 。 這 點 律 政 司 的 黃 慶 康 律 師 會 作 更 深 入 討 論 。
但 更 基 本 的 原 則 是 ， 香 港 特 區 是 中 國 的 一 部 分 ， 彼 此 為 「 國 家 安 全 」 目 的 而 設 的 法 律 限 制 ， 在 準 則 及 程 度 上 ， 基 於 不 同 的 社 會 情 況 而 或 有 差 異 ， 但 不 容 否 定 的 是 ， 「 國 家 安 全 」 所 指 的 「 國 家 」 ， 是 同 一 個 國 家 。 即 使 是 其 他 國 家 所 取 締 的 犯 罪 組 織 ， 例 如 恐 怖 組 織 ， 我 們 亦 須 加 以 注 意 ， 何 況 是 自 己 國 家 ， 因 國 家 安 全 理 由 採 取 特 別 措 施 禁 制 的 組 織 ， 我 們 沒 有 理 由 對 這 些 組 織 在 本 港 的 活 動 ， 置 若 罔 聞 ， 掉 以 輕 心 。 《草 案》 中 的 機 制 ， 在 符 合 國 際 人 權 公 約 的 框 架 下 ， 清 楚 說 明 這 點 。 在 這 些 原 則 指 引 下 ， 我 們 深 信 《草 案》 建 議 的 方 向 ， 完 全 符 合 「 一 國 兩 制 」 的 原 則 。
事 實 上 ， 從 多 方 面 角 度 看 ， 第 二 十 三 條 是 「 一 國 」 和 「 兩 制 」 間 的 一 個 重 要 界 面 ， 符 合 「 兩 制 」 的 原 則 ， 亦 須 保 護 「 一 國 」 的 安 全 。 這 是 與 其 他 司 法 管 轄 區 相 異 之 處 ， 亦 是 在 立 法 問 題 上 我 們 必 須 處 理 和 解 決 的 問 題 。 我 們 相 信 ， 《草 案》 為 這 個 問 題 提 供 了 恰 當 、 平 衡 的 答 案 。
除 了 第 二 十 三 條 的 立 法 外 ， 在 保 安 的 範 疇 內 ， 亦 有 很 多 事 項 涉 及 「 一 國 兩 制 」 的 界 面 。 例 如 在 入 境 政 策 方 面 ， 隨 著 香 港 與 內 地 的 貿 易 及 經 濟 合 作 日 益 頻 繁 ， 本 地 企 業 能 夠 更 方 便 地 輸 入 內 地 人 才 ， 將 有 助 他 們 發 展 業 務 。 因 此 ， 政 府 宣 布 了 擴 展 「 輸 入 內 地 專 才 計 劃 」 ， 容 許 符 合 有 關 資 格 的 內 地 人 才 ， 不 限 界 別 ， 申 請 來 港 工 作 。 而 一 貫 以 來 實 行 的 容 許 內 地 人 士 申 請 單 程 證 來 港 定 居 的 政 策 ， 亦 將 繼 續 進 行 。 這 些 政 策 ， 都 是 在 兩 制 的 框 架 下 ， 盡 量 容 許 一 個 國 家 內 的 人 口 、 經 濟 活 動 以 至 意 識 形 態 上 ， 基 於 一 國 的 方 向 融 合 ， 有 助 香 港 及 內 地 在 各 方 面 能 作 更 緊 密 的 合 作 ， 以 發 揮 「 一 國 」 前 提 下 內 地 和 香 港 互 補 互 惠 的 效 應 。 不 過 ， 有 關 過 程 須 按 兩 制 的 原 因 ， 包 括 《基 本 法》 第 二 十 二 條 中 有 關 內 地 人 口 進 入 特 區 的 規 定 ， 與 及 第 二 十 四 條 對 香 港 永 久 性 居 民 資 格 的 規 定 。 因 此 ， 有 關 的 入 境 政 策 ， 亦 可 說 是 體 現 「 一 國 兩 制 」 的 另 一 個 範 疇 。
總 結
有 人 說 ， 「 沒 有 國 ， 哪 有 家 」 ， 亦 有 人 說 「 沒 有 人 民 ， 哪 有 國 家 」 ， 其 實 兩 者 並 無 衝 突 ， 這 只 是 反 映 出 ， 社 會 中 整 體 和 個 人 的 利 益 ， 互 相 依 賴 、 互 相 平 衡 ， 從 而 相 輔 相 承 。 不 能 將 任 何 一 方 面 的 利 益 或 權 利 ， 簡 單 地 視 為 絕 對 。 二 十 三 條 立 法 的 挑 戰 ， 正 是 在 國 家 安 全 與 及 個 人 自 由 之 間 ， 亦 是 內 地 和 香 港 社 會 融 合 與 及 保 持 我 們 特 區 特 性 之 間 ， 求 取 正 確 均 衡 ， 而 又 為 社 會 廣 泛 接 納 。 這 正 是 政 府 和 社 會 各 界 須 共 同 努 力 的 政 治 課 題 。
在 成 熟 的 社 會 ， 持 有 不 同 意 見 是 理 所 當 然 的 事 ， 只 有 理 性 務 實 的 討 論 ， 而 非 規 避 或 拖 延 問 題 ， 才 是 積 極 議 政 治 事 ， 增 進 社 會 凝 聚 力 的 辦 法 。
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