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Mr. David Pannick, QC 意見書
引 言
香 港 特 別 行 政 區 政 府 的 律 政 司 委 託 我 ， 就 《 諮 詢 文 件 》 ( 二 零 零 二 年 九 月 發 表 ) 所 載 實 施 《 香 港 特 別 行 政 區 基 本 法 》 第 二 十 三 條 的 立 法 建 議 ， 與 《 基 本 法 》 第 二 十 七 條 、 第 三 十 九 條 及 《 公 民 權 利 和 政 治 權 利 國 際 公 約 》 所 保 障 的 發 表 自 由 、 和 平 集 會 自 由 、 結 社 自 由 及 其 他 權 利 是 否 相 符 ， 提 供 意 見 。
基 於 下 開 理 由 ， 我 認 為 建 議 的 內 容 符 合 有 關 人 權 的 法 律 ， 但 我 想 強 調 ， 當 制 定 的 條 文 落 實 執 行 時 ， 必 須 確 保 就 個 別 個 案 的 具 體 情 況 而 言 ， 符 合 基 本 自 由 ， 這 點 至 為 重 要 。
《 基 本 法 》 的 有 關 條 文
- 《 基 本 法 》 第 二 十 三 條 規 定 ：
"香 港 特 別 行 政 區 應 自 行 立 法 禁 止 任 何 叛 國 、 分 裂 國 家 、 煽 動 叛 亂 、 顛 覆 中 央 人 民 政 府 及 竊 取 國 家 機 密 的 行 為 ， 禁 止 外 國 的 政 治 性 組 織 或 團 體 在 香 港 特 別 行 政 區 進 行 政 治 活 動 ， 禁 止 香 港 特 別 行 政 區 的 政 治 性 組 織 或 團 體 與 外 國 的 政 治 性 組 織 或 團 體 建 立 聯 繫 。"
- 《 基 本 法 》 第 二 十 七 條 規 定 ：
"香 港 居 民 享 有 言 論 、 新 聞 、 出 版 的 自 由 ， 結 社 、 集 會 、 遊 行 、 示 威 的 自 由 ， 組 織 和 參 加 工 會 、 罷 工 的 權 利 和 自 由 。"
- 《 基 本 法 》 第 三 十 九 條 規 定 ：
"《 公 民 權 利 和 政 治 權 利 國 際 公 約 》 、 《 經 濟 、 社 會 與 文 化 權 利 的 國 際 公 約 》 和 國 際 勞 工 公 約 適 用 於 香 港 的 有 關 規 定 繼 續 有 效 ， 通 過 香 港 特 別 行 政 區 的 法 律 予 以 實 施 。
香 港 居 民 享 有 的 權 利 和 自 由 ， 除 依 法 規 定 外 不 得 限 制 ， 此 種 限 制 不 得 與 本 條 第 一 款 規 定 抵 觸 。 "
《 諮 詢 文 件 》
香 港 特 區 政 府 已 發 表 一 份 實 施 《 基 本 法 》 第 二 十 三 條 的 《 諮 詢 文 件 》 ， 就 叛 國 、 分 裂 國 家 、 煽 動 叛 亂 、 顛 覆 、 竊 取 國 家 機 密 、 外 國 的 政 治 性 組 織 及 附 帶 事 宜 提 出 立 法 建 議 。
《 諮 詢 文 件 》 摘 要 第 5 段 及 正 文 第 1.11 段 明 ， 確 保 為 實 施 第 二 十 三 條 而 制 定 的 實 質 條 文 ， 符 合 第 二 十 七 條 所 保 障 的 權 利 和 第 三 十 九 條 所 訂 明 的 國 際 責 任 ， 是 主 要 方 針 之 一 。
憲 法 的 有 關 原 則
第 二 十 七 條 、 第 三 十 九 條 及 《 公 民 權 利 和 政 治 權 利 國 際 公 約 》 所 賦 予 的 權 利 ， 不 是 絕 對 的 ； 我 們 須 在 個 人 利 益 與 其 他 利 益 ( 後 者 指 他 人 利 益 和 社 會 利 益 ) 之 間 取 得 平 衡 。 一 貫 以 來 ， 基 本 權 利 的 落 實 均 須 切 合 一 項 大 原 則 ， 就 是 ： 法 院 應 力 求
"… … 在 維 護 社 會 整 體 利 益 與 保 障 個 人 基 本 權 利 之 間 取 得 合 理 的 平 衡 。"
( 參 看 Sporrong and Lonnroth v. Sweden 一 案 (1982) 5 EHRR 35, 52， 歐 洲 人 權 法 庭 的 判 詞 第 6 9 段 。 ) 在 Procurator Fiscal v. Brown 一 案 中 [2001] 2 WLR817, 839D-H ( 英 國 樞 密 院 司 法 委 員 會 ) ， Steyn 大 法 官 指 出 ：
"個 人 的 基 本 權 利 固 然 十 分 重 要 ， 但 這 些 權 利 並 非 是 毫 無 限 制 的 ： 我 們 置 身 的 社 會 ， 是 由 眾 多 的 個 人 組 成 ， 他 們 亦 有 本 身 的 權 利 。"
上 星 期 ， 英 國 上 議 院 上 訴 委 員 會 在 審 理 一 宗 有 關 禁 止 反 社 會 行 為 令 的 案 件 時 強 調 ， 引 用 人 權 公 約 時 須 平 衡 各 方 面 的 利 益 。 ( 參 看 Clingham v. Royal Borough of Kensington and Chelsea (2002 年 10 月 17 日 ) 一 案 ， 尤 其 是 Steyn 大 法 官 在 第 18 段 的 判 詞 、 Hope 大 法 官 在 第 41 段 的 判 詞 及 Hutton 大 法 官 在 第 113 段 的 判 詞 。 ) 最 近 有 一 宗 有 關 政 府 僱 員 披 露 官 方 機 密 的 案 例 ， 可 看 到 法 院 在 權 衡 各 方 面 的 利 益 後 ， 裁 定 政 府 大 幅 限 制 發 表 自 由 的 做 法 是 合 法 的 ( 參 看 R v. Shayler 一 案 [2002] 2 WLR 754 ( 英 國 上 議 院 ) )。
評 估 是 否 取 得 合 理 的 平 衡 ， 很 難 在 一 個 空 泛 的 情 況 下 進 行 。 一 切 均 視 乎 每 宗 個 案 的 事 實 ， 和 該 等 建 議 如 獲 通 過 立 法 ， 當 局 如 何 行 使 法 例 賦 予 的 酌 情 權 執 法 而 定 。 至 於 法 例 條 文 內 容 在 某 些 情 況 下 有 執 行 不 公 的 可 能 性 ， 法 庭 不 會 憑 空 裁 決 。 事 實 上 ， 同 樣 的 批 評 ， 我 們 可 就 任 何 法 例 提 出 。 ( 參 看 Hakansson v. Sweden 一 案 (1990) 13 EHRR 1, 11-12 ， 歐 洲 人 權 法 庭 的 判 詞 第 46 段 。) 在 執 行 該 等 新 法 例 時 ， 必 須 審 慎 考 慮 個 別 個 案 的 特 有 實 際 情 況 和 背 景 。
如 有 人 對 當 局 就 個 別 案 件 執 行 為 落 實 第 二 十 三 條 而 制 訂 的 新 法 例 有 所 憂 慮 ， 法 庭 解 釋 和 應 用 該 等 法 例 ， 會 致 力 符 合 第 二 十 七 條 及 第 三 十 九 條 所 訂 基 本 權 利 。 不 只 原 則 上 會 是 這 樣 ， 特 別 是 諮 詢 文 件 中 已 強 調 法 例 須 符 合 各 項 基 本 權 利 的 意 向 。 有 關 這 項 " 合 法 原 則 " ， 即 是 法 庭 解 釋 法 例 時 ， 會 致 力 與 基 本 權 利 相 符 ， 不 會 有 所 抵 觸 ， 請 參 看 R v. Secretary of State for the Home Department ex parte Simms 一 案 [2000] 2 AC 115, 130D-G (Steyn 大 法 官) 及 131E-132B (Hoffmann大 法 官)。
在 這 些 原 則 下 ， 我 認 為 諮 詢 文 件 所 載 建 議 全 沒 有 抵 觸 基 本 權 利 。 不 過 ， 將 來 在 個 別 個 案 的 情 況 下 ， 必 須 確 保 所 行 使 的 權 力 是 相 稱 的 ， 並 符 合 基 本 自 由 。
特 定 事 項
- 我 曾 經 被 要 求 注 意 以 下 几 項 諮 詢 文 件 內 的 建 議 ︰
第 二 十 三 條 所 涵 蓋 的 其 中 一 項 事 宜 ， 是 對 外 國 的 政 治 性 組 織 的 禁 制 。 諮 詢 文 件 第 7.15 段 建 議 授 權 保 安 局 局 長 ， 若 他 合 理 地 相 信 禁 制 某 組 織 是 維 護 國 家 安 全 、 公 共 安 全 或 公 共 秩 序 所 必 需 ， 便 可 禁 制 該 組 織 。 不 過 ， 該 組 織 必 須 屬 於 指 定 類 別 ， 保 安 局 局 長 才 可 行 使 這 項 權 力 ； 其 中 一 個 類 別 是 ， 該 組 織 從 屬 於 在 內 地 被 中 央 機 關 取 締 的 內 地 組 織 。 我 認 為 這 項 建 議 本 身 並 無 任 何 不 妥 之 處 。 有 關 組 織 必 須 在 內 地 已 被 取 締 這 一 點 ， 只 是 行 使 上 述 權 力 的 先 決 條 件 。 在 這 種 情 況 下 ， 一 如 在 任 何 其 他 情 況 下 ， 保 安 局 局 長 必 須 合 理 地 相 信 禁 制 某 組 織 是 維 護 國 家 安 全 、 公 共 安 全 或 公 共 秩 序 所 必 需 ， 才 可 行 使 該 項 權 力 。 保 安 局 局 長 若 純 粹 基 於 某 組 織 在 內 地 已 被 取 締 而 禁 制 該 組 織 ， 或 未 有 確 定 這 項 行 動 是 否 必 需 而 行 事 ， 則 其 行 動 顯 然 違 法 ( 假 定 諮 詢 文 件 所 載 準 則 獲 通 過 成 為 法 例 ) 。 若 保 安 局 局 長 應 用 錯 誤 的 驗 證 標 準 ， 或 達 致 明 顯 不 合 理 的 結 論 ， 則 可 以 進 行 司 法 覆 核 作 出 補 救 。 在 R v. Shayler 一 案 [2002] 2 WLR 754，774C-776C ， Bingham 大 法 官 ( 代 表 英 國 上 議 院 上 訴 委 員 會 ) 強 調 ， 若 有 人 指 稱 基 本 權 利 被 侵 犯 ， 司 法 覆 核 這 項 程 序 必 須 嚴 緊 進 行 至 為 重 要 。 我 認 為 該 等 建 議 合 法 ， 是 基 於 假 定 保 安 局 局 長 會 合 法 地 行 事 ， 或 法 庭 會 就 不 法 行 為 作 出 補 救 。
第 二 十 三 條 所 涵 蓋 的 另 一 項 事 宜 ， 是 分 裂 國 家 行 為 。 諮 詢 文 件 第 3.6 段 指 出 ， 以 發 動 戰 爭 、 使 用 武 力 、 威 脅 使 用 武 力 或 其 他 嚴 重 非 法 手 段 損 害 國 家 領 土 完 整 的 行 為 ， 會 威 脅 國 家 的 統 一 和 安 全 。 第 3.7 段 旨 在 界 定 " 嚴 重 非 法 手 段 " 的 含 義 ， 並 把 該 詞 界 定 為 包 括 "嚴 重 干 擾 或 嚴 重 擾 亂 基 要 服 務 、 設 施 或 系 統 ( 不 論 是 公 共 或 私 人 的 ) "。
有 人 擔 心 " 非 法 手 段 " 的 定 義 可 能 涵 蓋 在 內 地 作 出 但 受 基 本 權 利 保 障 的 行 為 ， 例 如 罷 工 行 動 或 和 平 示 威 。 若 屬 實 ， 則 在 香 港 煽 動 這 種 行 為 的 人 便 會 觸 犯 法 例 。 不 過 ， 我 認 為 出 現 這 種 情 況 的 可 能 性 不 大 ︰
- 諮 詢 文 件 第 3.7 段 有 以 下 補 充 ︰
"而 《 基 本 法 》 所 保 障 的 示 威 、 集 會 等 自 由 ， 例 如 和 平 集 會 及 提 出 主 張 等 ， 亦 應 在 條 文 中 受 到 足 夠 及 有 效 的 保 障 。"
這 一 點 可 在 法 例 內 清 楚 訂 明 ， 即 使 不 訂 明 ， 無 論 如 何 亦 會 隱 含 在 條 文 之 內 ， 而 法 庭 亦 會 基 於 上 文 第 1 0 段 載 述 的 理 由 ， 採 取 這 個 方 針 。 為 免 生 疑 問 ， 宜 在 新 法 例 中 概 括 訂 明 ， 其 條 文 不 會 抵 觸 《 基 本 法 》 第 二 十 七 條 或 三 十 九 條 ， 而 其 中 的 限 制 只 在 符 合 《 基 本 法 》 有 關 條 文 的 情 況 下 適 用 。
有 人 表 示 擔 心 《 基 本 法 》 第 二 十 三 條 會 凌 駕 第 二 十 七 條 和 第 三 十 九 條 ， 但 我 認 為 就 解 釋 《 基 本 法 》 而 言 ， 不 可 能 得 出 這 樣 的 結 論 。 第 二 十 三 條 訂 明 ， 香 港 特 別 行 政 區 有 責 任 就 明 確 規 定 事 宜 制 定 法 律 ， 但 沒 有 明 這 些 法 例 的 內 容 ， 也 沒 有 顯 示 香 港 有 權 在 這 方 面 凌 駕 《 基 本 法 》 第 三 章 ( 特 別 是 第 二 十 七 條 及 第 三 十 九 條 ) 所 賦 予 的 權 利 。 我 認 為 ， 就 解 釋 《 基 本 法 》 而 言 ， 為 實 施 第 二 十 三 條 而 制 定 的 法 例 ， 不 受 第 二 十 七 條 及 第 三 十 九 條 限 制 的 說 法 ， 是 毫 無 根 據 的 。
結 論
基 於 上 述 原 因 ， 我 認 為 《 諮 詢 文 件 》 載 述 的 建 議 ， 在 法 律 原 則 上 並 無 不 恰 當 之 處 ； 但 我 想 強 調 ， 在 執 行 制 定 的 條 文 時 ， 必 須 符 合 人 權 ， 這 至 為 重 要 。
DAVID PANNICK QC
BLACKSTONE CHAMBERS,
TEMPLE,
LONDON EC4Y 9BW
二 零 零 二 年 十 月 二 十 四 日
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