引言

本文件是应保安事务委员会和司法及法律事务委员会要求政府澄清下列问题而拟备的。

1. 中央机关根据国家法律以国家安全为理由取缔一个内地组织，是否属于《基本法》第十九条所指的国家行为；以及
   
   

2. 如属国家行为的话，若然有人不服保安局局长禁制一个从属于该内地组织的香港组织的决定而提出上诉，香港法院能否处理该上诉。

《基本法》第十九条

《基本法》第十九条第三款规定－
"香港特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。香港特别行政区法院在审理案件中遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题，应取得行政长官就该等问题发出的证明文件，上述文件对法院有约束力。行政长官在发出证明文件前，须取得中央人民政府的证明书。"

建议的禁制机制

3. 实施基本法第二十三条谘询文件建议－

1. 保安局局长应获授予酌情权，若其合理地相信在香港特区（以下简称"特区"）禁制某组织是维护国家安全、公共安全或公共秩序所必需的，便可禁制该组织；
   
   

2. 保安局局长只可在符合三项先决条件的其中一项的情况下，方可行使有关酌情权；其中一项先决条件是该组织从属于某个内地组织，而后者在内地已被中央机关根据国家法律以其危害国家安全为理由取缔；
   
   

3. 中央政府就某个内地组织已因其危害国家安全为理由在内地被禁制的正式知会，应可作为该内地组织已被如此禁制的事实的最终证明；
   
   

4. 保安局局长在行使有关任何特区组织的酌情权前，必须信纳证明该特区组织是从属于该已在内地被取缔的组织的证据；
   
   

5. 保安局局长在行使在特区禁制某组织的酌情权前，必须合理地相信，禁制该特区组织，是维护国家安全、公共安全或公共秩序所必需的（"公共安全"及"公共秩序"的释义，与根据《公民权利和政治权利国际公约》适用于香港的有关规定所作的释义相同，而"国家安全"则指《社团条例》（第151章）所界定的"保卫国家的领土完整及独立自主"）；以及
   
   

6. 保安局局长禁制某特区组织的决定受上诉程序的制约。事实的论点可向一个独立的审裁处提出上诉，而法律的论点则可向法院提出上诉。

普通法所指的"国家行为"

4. 根据普通法，国家行为是指"官方在处理与另一国家或该国家的公民的关系中，在外交事宜方面行使皇室特权所作出的政策行为"¹ 。另外，亦有意见认为，国家行为是指"行政机关处理与另一国家的关系的政策行为，包括其与该另一国家的公民的关系，除非该等公民暂时向官方效忠，则作别论" ²。根据Halsbury's Laws of England，"一般而言，国家行为不适用于英国公民。" ³

5. 典型的国家行为包括领土兼并及割让、宣战、宣布停战、签订条约、派遣和接待外交人员，以及承认外国国家及政府。这些都是政府之间的行为，不得受法院质疑、管制或干预，法院必须接受而不得有异议。 ⁴

涉及国家行为的事实证书

6. 下文撮录自Professor Peter Wesley-Smith的著作Constitutional and Administrative Law in Hong Kong（第2版，第99页）。

政府间的国家行为通常会有官方以枢密院颁令或文告形式作出的声明或陈述书，或者如有关的声明或陈述书是为某项司法程序而作出的，则称为"行政机关证书"。官方在这些文件上的陈述具决定性：即可以作出权威性的决定，例如，决定一个声称是外国政府的团体、或是君主或外交人员的人的地位；或是否存在战争状况；或相对于英国领土范围的外国边界或谁是条约所载述的有关一方。倘在司法程序中须确定此等事项，法院通常会要求有关部门发出英国政府的陈述书。行政机关证书不受司法覆核所约朿。这项原则的理据是国家不能就该等事项提出两种意见，即司法机关和行政机关各执一词。司法机关须遵从负责决定这些问题的行政机关的决定。"

这份具决定性的证书证明一项国家行为带来的事实状况，而发出证书本身也是一种国家行为。

禁制特区组织

7. 我们认为，"国家行为"这点与谘询文件所建议的禁制机制无关，理由如下。

8. 首先，禁制某内地组织，是由中央机关行使国家法律所赋予的权力而作出的，因此对于中央机关就属于内地司法管辖范围内的事宜所作的决定，香港特区法院绝对没有法律依据可予质疑。

9. 第二，如果谘询文件所载的建议获采纳，根本没有需要援引"国家行为"的原则（援引这个原则的法律结果是排除了法院的司法管辖权），因为中央政府就某个内地组织已在内地被中央机关因国家安全为理由而禁制的正式知会，已是该项禁制事实的最终证明。

10. 第三，中央机关因国家安全为理由而禁制某个内地组织的事实，只是保安局局长在决定应否禁制从属于该内地组织的特区组织的其中一个考虑因素。正如上文第3段所述，保安局局长必须信纳有关特区组织是从属于该内地组织，并且必须合理地相信禁制该特区组织是维护国家安全、公共安全或公共秩序所必需的。保安局局长禁制某个特区组织的决定，与中央机关禁制某个内地组织的决定，是两个截然不同且独立的决定，而保安局局长的决定，是可以透过司法覆核或建议的上诉机制，由特区法院予以覆核。因此，就保安局局长的该等决定而言，"国家行为"的原则并不适用。

11. 无论如何，如果特区法院被要求审理中央机关禁制某内地组织的决定（我们认为这是极不可能发生的），我们认为根据上文第4及5段所述的普通法原则，该决定不是"国家行为"。

律政司
2002年10月

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