中华人民共和国香港特别行政区政府 - 实施基本法第二十三条
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回应信报财经月刊八月号文章:
「香港立法问题的症结 — 访立法会议员余若薇」

梁爱诗

信报财经月刊八月号一篇题为「香港立法问题的症结 — 访立法会议员余若薇」的文章,多次提到律政司司长和律政司在落实《基本法》第二十三条立法工作中所担当的角色,但其中有些论点与事实有出入,现借贵报一隅,作出澄清。

文章提到立法会议员余若薇在访问中指律政司在有关立法工作中失职,并称律政司对于这项宪制立法有责任去扮演一个特别的角色,而不是作为特区在法律上的打手或技术人员,不是为配合政策做好包装,而是做好守龙门的角色,对不符合法治原则的事情挺身而出,有保护公众利益的职责。

本人希望指出,我今年一月十七日在立法会就施政报告动议辩论致辞时已明确指出,律政司在未来的日子里会继续肩负维持法治的重任,例如:(一)律政司会向当局提供意见,研究建议的措施能否根据现行法律予以落实,如果不能的话,则能否循其他合法途径施行,例如立法或修改有关建议;(二)亦会提供意见,研究建议的政策或法例是否符合《基本法》及其所载的人权保障及其他规定,如果不符合,则有关政策或法例不得施行。除了这些原则及检控权是独立,不受任何干预外,律政司与其他部门一样,有责任支持政府的政策。

在二十三条立法问题上,律政司也是本着这种精神,去确保有关法例建议是符合《基本法》和国际人权标准,我与余议员意见不同,但不见得只有追随余议员的意见才是维护法治。下面我会解释律政司在二十三条立法工作上的角色,而保障国家安全所需的措施,应由保安局作建议。

一直以来,所有条例草案由政策局负责,九七年前如此,九七年后亦如此,回归前政府有意为二十三条立法,1996年《刑事罪行(修订)(第2号)条例草案》是由保安局局长黎庆宁提出的,去年《联合国(反恐怖主义措施)条例》亦由保安局局长提出获得通过,从未有议员反对过,《国家安全(立法条文)条例草案》由保安局负责是符合政府一贯做法的,而非律政司缷责。其实在整个过程,律政司与保安局是并肩进行立法和谘询的工作。

律政司在特区政府提出落实《基本法》第二十三条建议前,已做了大量准备工作,特别是关于现行法例及其他国家有关条例和案例的研究;此外,律政司亦要确保在建议中的新法例既不会也不能减少香港市民按《基本法》享有的基本权利和自由。政府亦同意,在落实《基本法》第二十三条时,政府有宪制上的责任,必须遵守《基本法》及其内载保障人权的其他条文。国际著名人权专家御用大律师彭力克亦信纳政府建议的内容符合人权法律,并认为在法律原则上,建议并无不恰当之处。

《国家安全(立法条文)条例草案》 在三个地方加入条文,使有关条例的适用,解释和执行,必须符合《基本法》第三十九条即包括《公民权利和政治权利国际公约》的规定,又给予被告人特别要求陪审员裁决的权利,以及免责的条文,刻意保障言论集会及信念自由,切切实实地履行维护法治的责任。

凡此种种,都显示律政司在落实《基本法》第二十三条的立法工作上,并不只是作为「特区在法律上的打手或技术人员」,而是做好守龙门的角色,积极地保障立法符合宪法及市民的基本权利和自由。

余议员称二十三条立法是宪制立法,我不同意;《基本法》是宪制立法,只可由全国人民代表大会进行。落实二十三条立法,如同入境条例落实《基本法》第二十四条一样,是履行宪制法律规定的义务,它是本地立法,不是宪制立法。

对于余议员指「政府一开始就行错路,当初应接受各界的建议以白纸草案谘询,但政府竟不顾公众反对,企图快刀斩乱麻….急急通过。」这也是与事实有出入。余议员又称:「政府急急要于七月九日这条死线前通过立法。我觉得律政司对违反立法应有的程序有责任站出来说话,并不是政府有此政策,律政司就要配合。」明白立法程序的人,都会同意凡是草案恢复二读,必须获得立法会内务委员会支持,才能放上议程,本年六月十九日,立法会内务委员会通过把《国家安全(立法条文)条例草案》放入七月九日的议程,完全符合立法程序。有人认为,没有发出白纸草案,就是没有依照立法程序。其实白纸草案,并非立法途径必经之道,相反,是一种不常采用的方法去谘询各界,既然政府已采用了谘询文件方式,白纸草案便是重复谘询工作。有人认为白纸草案给予议员更大的修订空间,其实,修订空间只是由法案详题限制,现草案的详题是"依据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第二十三条所委予的责任,修订《刑事罪行条例》、《官方机密条例》及《社团条例》,以及为相关,附带及相应修订订定条文",极其宽松,在二十三条的范围内,议员有极大的修订权,条例的执行,看不到有涉及财政支出的一面,因此认为非白纸草案不可是错误的。

众所周知,《基本法》第二十三条的立法工作自去年九月展开谘询以来,在三个月的谘询期内共收集近十万份由团体和个人提交的意见书,包括三千八百多份外地人士的意见书,涉及约三十七万多个签名,这些意见包括赞成及反对的声音。政府亦出席了二百五十多个相关会议、研讨会和论坛;立法会相关的事务委员会共进行了十二次会议,二百七十一个团体和个人表达了意见。政府在充分考虑这些意见后,才在今年二月份向立法会提交条例草案的,并对原有建议做出了九项重要修改1,其中包括取消隐匿叛国罪和取消管有煽动刊物的罪行。因此,《国家安全(立法条文)条例草案》,已经不是保安局和律政司闭门造车所产生的草案,而是已吸纳了政党、法律界、学者及社会人士的意见所草拟出来的法例。

此外,自草案提交立法会以来,法案委员会开了二十九次会议,总共超过一百小时,举行四次听证会,听取各方面的意见,直到六月中,政府提出了五十多项修订建议2,包括加入约翰内斯堡原则中《煽而可能动》的要求,就是煽动叛乱行为必需相当可能引起他人作出危害国家安全行为时,才算犯罪,再次回应社会的声音。因此说政府没有充足谘询,不听民意,或者急急通过法例,是不能成立的。

政府原建议二十三条的立法在七月九日恢复二读,这是基于政府认为法案在维护国家安全与保障市民基本权利和自由之间已取得一个良好的平衡,时机亦成熟,更不希望二十三条的问题继续分化社会。

但七月一日的游行显示,仍有部分市民对法案内容有意见,对草案未能完全接受。考虑到市民的顾虑和社会的认受性,政府遂再次提出了三项重大修订,包括撤销禁制因从属内地被取缔的社团的组织;警方紧急搜查权;以及在未得授权对非法取得受保护资料作损害性披露一罪加入"公众利益"的免责条文,以消除市民疑虑。但由于时间仓卒,市民未有机会认识有关修订内容,反对声音依然激烈,加上未获得多数议员支持,政府最后决定押后恢复二读。

对于余议员批评特区政府揣摩中央政府的意见,她可以比较一下草案和内地的法律,便知道草案完全是按照我们所熟悉的香港法律制度草拟,没有引进内地法律。虽然涉及国家安全,应该要谘询中央,特区政府亦有谘询中央,绝非揣摩中央意见,而整个草案的出发点,除维护国家安全外,也刻意保障市民的权利和自由。

至于余议员对法律草拟的批评,我司将虚心检讨,不过审议草案和提出修订,正是余议员的权和责;而且是法案委员会100多个小时会议工作的目标。

七月一日以后,特区政府认真检讨,五十万市民上街游行的原因,其中很明显的是,政府和市民之间的沟通渠道、方式、策畧等,都有不足之处,而政策的制定和推行的先后缓速,亦有需要改善,行政长官在七月十七日的讲话,已承诺施政改革。就二十三条立法而言,我们检讨为什么我们认为市民能接受的草案,引起强烈的反对?除了沟通上的缺点,非典型肺炎肆虐本港三个月之久,期间政府没有进行中期检讨,未能清楚评估事态进展,予人一种匆忙的感觉,这些都值得政府反省。政府就二十三条立法事件吸取了经验,日后立法,会考虑得更仔细。但是,对整件事的过程,我认为有向市民交代的需要,况且,余议员的指责,有回应的需要,以免加深市民对二十三条立法工作的误解,损害大家对香港维持法治的看法,倒头来只会影响本地和外来人士对香港的信心,并非市民的褔祉。

1

  • 把叛国罪中的"战争"界定为限于公开的宣战和公开武装冲突,因此,示威和暴乱不会构成战争;条例草案明文规定取消隐匿叛国此项普通法罪行;而且,叛国罪行将不适用于非中国国民;

  • 从分裂国家和颠覆罪行中删除"威胁使用武力"的元素,把有关罪行局限于藉进行战争或使用严重危害中国的稳定或领土完整的武力或严重犯罪手段;

  • 从分裂国家罪行中删除"抗拒主权的行使";

  • 必须要有意图煽惑他人犯叛国、颠覆或分裂国家罪行,才会构成处理煽动刊物罪;取消管有煽动刊物的罪行;

  • 关乎中央人民政府与香港关系的资料,将限于根据《基本法》是由中央人民政府负责的事务,才会受到保护;只有未经授权披露非法取得该等资料而危害"国家安全"的人士才会被惩处。此外,根据新订的《官方机密条例》第18(2)(d)条,只有在未获授权下,通过黑客、盗窃或贿赂等刑事行为取用受保护资料,并对之作损害性的披露才属犯罪。未经授权而对由公务人员泄漏的受保护资料作损害性的披露,并不适用于内地官员泄漏的资料;

  • 对于保安局局长基于国家安全理由决定取缔因从属于因国家安全被禁止运作的内地组织的本地组织,不满决定的人可根据法律论点及事实,向原讼法庭提出上诉。

  • 警方根据《刑事罪行条例》新订第IIA部行使的调查权力,不适用于新闻材料。而额外给予财务调查权力的建议已撤回。

  • 透过确保新条文的适用范围、释义及执行须符合《基本法》第三十九条的规定,条例草案加入了对人权的保障。

  • 被告人有权就全部第二十三条所订罪行,选择在有陪审团的情况下进行审讯。

2

  • 政府提出了50多项修订建议,其中包括下列4大项目:(1)煽动叛乱行为必需相当可能引起他人作出危害国家安全行为时,才算犯罪,而检控处理煽动刊物的时限,定为两年;(2)所有以国家安全为理由取缔社团的程序,全部按新增条文处理,可基于事实及法律理由,上诉到法院,上诉程序细则,由保安局局长制定,交立法会审议;(3)赋与警方的紧急搜查权,须由助理警务处长或以上职级授权,方可行使;(4)条例的适用、解释和执行,需符合基本法第三章保障公民权利和自由的所有条文。

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最后更新 : 5-9-2003
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