中华人民共和国香港特别行政区政府 - 实施基本法第二十三条
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彭力克意见书
Mr. David Pannick, QC 意见书

引 言

  1. 香 港 特 别 行 政 区 政 府 的 律 政 司 委 托 我 , 就 《 谘 询 文 件 》 ( 二 零 零 二 年 九 月 发 表 ) 所 载 实 施 《 香 港 特 别 行 政 区 基 本 法 》 第 二 十 三 条 的 立 法 建 议 , 与 《 基 本 法 》 第 二 十 七 条 、 第 三 十 九 条 及 《 公 民 权 利 和 政 治 权 利 国 际 公 约 》 所 保 障 的 发 表 自 由 、 和 平 集 会 自 由 、 结 社 自 由 及 其 他 权 利 是 否 相 符 , 提 供 意 见 。


  2. 基 于 下 开 理 由 , 我 认 为 建 议 的 内 容 符 合 有 关 人 权 的 法 律 , 但 我 想 强 调 , 当 制 定 的 条 文 落 实 执 行 时 , 必 须 确 保 就 个 别 个 案 的 具 体 情 况 而 言 , 符 合 基 本 自 由 , 这 点 至 为 重 要 。

《 基 本 法 》 的 有 关 条 文
  1. 《 基 本 法 》 第 二 十 三 条 规 定 :

    "香 港 特 别 行 政 区 应 自 行 立 法 禁 止 任 何 叛 国 、 分 裂 国 家 、 煽 动 叛 乱 、 颠 覆 中 央 人 民 政 府 及 窃 取 国 家 机 密 的 行 为 , 禁 止 外 国 的 政 治 性 组 织 或 团 体 在 香 港 特 别 行 政 区 进 行 政 治 活 动 , 禁 止 香 港 特 别 行 政 区 的 政 治 性 组 织 或 团 体 与 外 国 的 政 治 性 组 织 或 团 体 建 立 联 系 。"

  2. 《 基 本 法 》 第 二 十 七 条 规 定 :

    "香 港 居 民 享 有 言 论 、 新 闻 、 出 版 的 自 由 , 结 社 、 集 会 、 游 行 、 示 威 的 自 由 , 组 织 和 参 加 工 会 、 罢 工 的 权 利 和 自 由 。"

  3. 《 基 本 法 》 第 三 十 九 条 规 定 :

    "《 公 民 权 利 和 政 治 权 利 国 际 公 约 》 、 《 经 济 、 社 会 与 文 化 权 利 的 国 际 公 约 》 和 国 际 劳 工 公 约 适 用 于 香 港 的 有 关 规 定 继 续 有 效 , 通 过 香 港 特 别 行 政 区 的 法 律 予 以 实 施 。

    香 港 居 民 享 有 的 权 利 和 自 由 , 除 依 法 规 定 外 不 得 限 制 , 此 种 限 制 不 得 与 本 条 第 一 款 规 定 抵 触 。 "

《 谘 询 文 件 》
  1. 香 港 特 区 政 府 已 发 表 一 份 实 施 《 基 本 法 》 第 二 十 三 条 的 《 谘 询 文 件 》 , 就 叛 国 、 分 裂 国 家 、 煽 动 叛 乱 、 颠 覆 、 窃 取 国 家 机 密 、 外 国 的 政 治 性 组 织 及 附 带 事 宜 提 出 立 法 建 议 。


  2. 《 谘 询 文 件 》 摘 要 第 5 段 及 正 文 第 1.11 段 敍 明 , 确 保 为 实 施 第 二 十 三 条 而 制 定 的 实 质 条 文 , 符 合 第 二 十 七 条 所 保 障 的 权 利 和 第 三 十 九 条 所 订 明 的 国 际 责 任 , 是 主 要 方 针 之 一 。

宪 法 的 有 关 原 则
  1. 第 二 十 七 条 、 第 三 十 九 条 及 《 公 民 权 利 和 政 治 权 利 国 际 公 约 》 所 赋 予 的 权 利 , 不 是 绝 对 的 ; 我 们 须 在 个 人 利 益 与 其 他 利 益 ( 后 者 指 他 人 利 益 和 社 会 利 益 ) 之 间 取 得 平 衡 。 一 贯 以 来 , 基 本 权 利 的 落 实 均 须 切 合 一 项 大 原 则 , 就 是 : 法 院 应 力 求

    "… … 在 维 护 社 会 整 体 利 益 与 保 障 个 人 基 本 权 利 之 间 取 得 合 理 的 平 衡 。"

    ( 参 看 Sporrong and Lonnroth v. Sweden 一 案 (1982) 5 EHRR 35, 52, 欧 洲 人 权 法 庭 的 判 词 第 6 9 段 。 ) 在 Procurator Fiscal v. Brown 一 案 中 [2001] 2 WLR817, 839D-H ( 英 国 枢 密 院 司 法 委 员 会 ) , Steyn 大 法 官 指 出 :

    "个 人 的 基 本 权 利 固 然 十 分 重 要 , 但 这 些 权 利 并 非 是 毫 无 限 制 的 : 我 们 置 身 的 社 会 , 是 由 众 多 的 个 人 组 成 , 他 们 亦 有 本 身 的 权 利 。"

    上 星 期 , 英 国 上 议 院 上 诉 委 员 会 在 审 理 一 宗 有 关 禁 止 反 社 会 行 为 令 的 案 件 时 强 调 , 引 用 人 权 公 约 时 须 平 衡 各 方 面 的 利 益 。 ( 参 看 Clingham v. Royal Borough of Kensington and Chelsea (2002 年 10 月 17 日 ) 一 案 , 尤 其 是 Steyn 大 法 官 在 第 18 段 的 判 词 、 Hope 大 法 官 在 第 41 段 的 判 词 及 Hutton 大 法 官 在 第 113 段 的 判 词 。 ) 最 近 有 一 宗 有 关 政 府 雇 员 披 露 官 方 机 密 的 案 例 , 可 看 到 法 院 在 权 衡 各 方 面 的 利 益 后 , 裁 定 政 府 大 幅 限 制 发 表 自 由 的 做 法 是 合 法 的 ( 参 看 R v. Shayler 一 案 [2002] 2 WLR 754 ( 英 国 上 议 院 ) )。


  2. 评 估 是 否 取 得 合 理 的 平 衡 , 很 难 在 一 个 空 泛 的 情 况 下 进 行 。 一 切 均 视 乎 每 宗 个 案 的 事 实 , 和 该 等 建 议 如 获 通 过 立 法 , 当 局 如 何 行 使 法 例 赋 予 的 酌 情 权 执 法 而 定 。 至 于 法 例 条 文 内 容 在 某 些 情 况 下 有 执 行 不 公 的 可 能 性 , 法 庭 不 会 凭 空 裁 决 。 事 实 上 , 同 样 的 批 评 , 我 们 可 就 任 何 法 例 提 出 。 ( 参 看 Hakansson v. Sweden 一 案 (1990) 13 EHRR 1, 11-12 , 欧 洲 人 权 法 庭 的 判 词 第 46 段 。) 在 执 行 该 等 新 法 例 时 , 必 须 审 慎 考 虑 个 别 个 案 的 特 有 实 际 情 况 和 背 景 。


  3. 如 有 人 对 当 局 就 个 别 案 件 执 行 为 落 实 第 二 十 三 条 而 制 订 的 新 法 例 有 所 忧 虑 , 法 庭 解 释 和 应 用 该 等 法 例 , 会 致 力 符 合 第 二 十 七 条 及 第 三 十 九 条 所 订 基 本 权 利 。 不 只 原 则 上 会 是 这 样 , 特 别 是 谘 询 文 件 中 已 强 调 法 例 须 符 合 各 项 基 本 权 利 的 意 向 。 有 关 这 项 " 合 法 原 则 " , 即 是 法 庭 解 释 法 例 时 , 会 致 力 与 基 本 权 利 相 符 , 不 会 有 所 抵 触 , 请 参 看 R v. Secretary of State for the Home Department ex parte Simms 一 案 [2000] 2 AC 115, 130D-G (Steyn 大 法 官) 及 131E-132B (Hoffmann大 法 官)。


  4. 在 这 些 原 则 下 , 我 认 为 谘 询 文 件 所 载 建 议 全 没 有 抵 触 基 本 权 利 。 不 过 , 将 来 在 个 别 个 案 的 情 况 下 , 必 须 确 保 所 行 使 的 权 力 是 相 称 的 , 并 符 合 基 本 自 由 。

特 定 事 项
  1. 我 曾 经 被 要 求 注 意 以 下 几 项 谘 询 文 件 内 的 建 议 ∶


    1. 第 二 十 三 条 所 涵 盖 的 其 中 一 项 事 宜 , 是 对 外 国 的 政 治 性 组 织 的 禁 制 。 谘 询 文 件 第 7.15 段 建 议 授 权 保 安 局 局 长 , 若 他 合 理 地 相 信 禁 制 某 组 织 是 维 护 国 家 安 全 、 公 共 安 全 或 公 共 秩 序 所 必 需 , 便 可 禁 制 该 组 织 。 不 过 , 该 组 织 必 须 属 于 指 定 类 别 , 保 安 局 局 长 才 可 行 使 这 项 权 力 ; 其 中 一 个 类 别 是 , 该 组 织 从 属 于 在 内 地 被 中 央 机 关 取 缔 的 内 地 组 织 。 我 认 为 这 项 建 议 本 身 并 无 任 何 不 妥 之 处 。 有 关 组 织 必 须 在 内 地 已 被 取 缔 这 一 点 , 只 是 行 使 上 述 权 力 的 先 决 条 件 。 在 这 种 情 况 下 , 一 如 在 任 何 其 他 情 况 下 , 保 安 局 局 长 必 须 合 理 地 相 信 禁 制 某 组 织 是 维 护 国 家 安 全 、 公 共 安 全 或 公 共 秩 序 所 必 需 , 才 可 行 使 该 项 权 力 。 保 安 局 局 长 若 纯 粹 基 于 某 组 织 在 内 地 已 被 取 缔 而 禁 制 该 组 织 , 或 未 有 确 定 这 项 行 动 是 否 必 需 而 行 事 , 则 其 行 动 显 然 违 法 ( 假 定 谘 询 文 件 所 载 准 则 获 通 过 成 为 法 例 ) 。 若 保 安 局 局 长 应 用 错 误 的 验 证 标 准 , 或 达 致 明 显 不 合 理 的 结 论 , 则 可 以 进 行 司 法 覆 核 作 出 补 救 。 在 R v. Shayler 一 案 [2002] 2 WLR 754,774C-776C , Bingham 大 法 官 ( 代 表 英 国 上 议 院 上 诉 委 员 会 ) 强 调 , 若 有 人 指 称 基 本 权 利 被 侵 犯 , 司 法 覆 核 这 项 程 序 必 须 严 紧 进 行 至 为 重 要 。 我 认 为 该 等 建 议 合 法 , 是 基 于 假 定 保 安 局 局 长 会 合 法 地 行 事 , 或 法 庭 会 就 不 法 行 为 作 出 补 救 。


    2. 第 二 十 三 条 所 涵 盖 的 另 一 项 事 宜 , 是 分 裂 国 家 行 为 。 谘 询 文 件 第 3.6 段 指 出 , 以 发 动 战 争 、 使 用 武 力 、 威 胁 使 用 武 力 或 其 他 严 重 非 法 手 段 损 害 国 家 领 土 完 整 的 行 为 , 会 威 胁 国 家 的 统 一 和 安 全 。 第 3.7 段 旨 在 界 定 " 严 重 非 法 手 段 " 的 含 义 , 并 把 该 词 界 定 为 包 括

      "严 重 干 扰 或 严 重 扰 乱 基 要 服 务 、 设 施 或 系 统 ( 不 论 是 公 共 或 私 人 的 ) "。

      有 人 担 心 " 非 法 手 段 " 的 定 义 可 能 涵 盖 在 内 地 作 出 但 受 基 本 权 利 保 障 的 行 为 , 例 如 罢 工 行 动 或 和 平 示 威 。 若 属 实 , 则 在 香 港 煽 动 这 种 行 为 的 人 便 会 触 犯 法 例 。 不 过 , 我 认 为 出 现 这 种 情 况 的 可 能 性 不 大 ∶


      1. 谘 询 文 件 第 3.7 段 有 以 下 补 充 ∶

        "而 《 基 本 法 》 所 保 障 的 示 威 、 集 会 等 自 由 , 例 如 和 平 集 会 及 提 出 主 张 等 , 亦 应 在 条 文 中 受 到 足 够 及 有 效 的 保 障 。"

      2. 这 一 点 可 在 法 例 内 清 楚 订 明 , 即 使 不 订 明 , 无 论 如 何 亦 会 隐 含 在 条 文 之 内 , 而 法 庭 亦 会 基 于 上 文 第 1 0 段 载 述 的 理 由 , 采 取 这 个 方 针 。 为 免 生 疑 问 , 宜 在 新 法 例 中 概 括 订 明 , 其 条 文 不 会 抵 触 《 基 本 法 》 第 二 十 七 条 或 三 十 九 条 , 而 其 中 的 限 制 只 在 符 合 《 基 本 法 》 有 关 条 文 的 情 况 下 适 用 。



  2. 有 人 表 示 担 心 《 基 本 法 》 第 二 十 三 条 会 凌 驾 第 二 十 七 条 和 第 三 十 九 条 , 但 我 认 为 就 解 释 《 基 本 法 》 而 言 , 不 可 能 得 出 这 样 的 结 论 。 第 二 十 三 条 订 明 , 香 港 特 别 行 政 区 有 责 任 就 明 确 规 定 事 宜 制 定 法 律 , 但 没 有 敍 明 这 些 法 例 的 内 容 , 也 没 有 显 示 香 港 有 权 在 这 方 面 凌 驾 《 基 本 法 》 第 三 章 ( 特 别 是 第 二 十 七 条 及 第 三 十 九 条 ) 所 赋 予 的 权 利 。 我 认 为 , 就 解 释 《 基 本 法 》 而 言 , 为 实 施 第 二 十 三 条 而 制 定 的 法 例 , 不 受 第 二 十 七 条 及 第 三 十 九 条 限 制 的 说 法 , 是 毫 无 根 据 的 。

结 论
  1. 基 于 上 述 原 因 , 我 认 为 《 谘 询 文 件 》 载 述 的 建 议 , 在 法 律 原 则 上 并 无 不 恰 当 之 处 ; 但 我 想 强 调 , 在 执 行 制 定 的 条 文 时 , 必 须 符 合 人 权 , 这 点 至 为 重 要 。

DAVID PANNICK QC
BLACKSTONE CHAMBERS,
TEMPLE,
LONDON EC4Y 9BW

二 零 零 二 年 十 月 二 十 四 日



最后更新 : 28-1-2003
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